En la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 7.071 Extraordinario con fecha 25 de agosto de 2026 fue publicada la Ley de Promoción y Protección de la Construcción de Viviendas, que deroga la Ley Contra la Estafa Inmobiliaria de 2012.

La nueva ley tiene por objeto declarado «promover y desarrollar el sector inmobiliario y de la construcción, así como brindar protección integral a las personas en la adquisición de viviendas en preventa y construcción…»

Este texto normativo responde a la necesidad de aumentar la oferta de viviendas luego del terremoto del 24 de junio de 2026, en el contexto de los hechos del 3 de enero del mismo año y más de una década de disminución significativa de la construcción de nuevas unidades habitacionales debido a políticas públicas diseñadas con ese propósito desde el gobierno de Hugo Chávez.

La ley estipula que la interpretación y aplicación de la ley se rige por los principios de preeminencia de los derechos humanos, justicia social, solidaridad, corresponsabilidad, seguridad jurídica, igualdad y no discriminación, eficiencia, productividad, libre ejercicio de la actividad económica y protección del ambiente.

No obstante, la actividad económica de promoción, desarrollo, financiamiento, construcción, preventa y venta de inmuebles destinados a vivienda son declaradas de interés social, mientras que las disposiciones de la ley son de orden público, por lo que no pueden ser derogadas por la voluntad de las partes contratante.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia entiende el interés social como un interés de dimensión supraindividual: el interés general o los intereses legítimos de terceros y de la colectividad, conforme a los valores y principios protegidos por la Constitución. No se trata de la mera conveniencia de la Administración ni a cualquier interés estatal.

Como consecuencia, la calificación legal de una actividad económica como de interés social puede justificar que el Estado regule su ejercicio e imponga restricciones a la libertad económica. Esto se traduce en controles, condiciones, autorizaciones para ejercer la actividad y limitaciones al ejercicio de la libertad de empresa y el uso, goce y disposición de los bienes.

La nueva ley introduce importantes cambios en la forma en la que se pueden desarrollar proyectos de desarrollo habitacional para la oferta pública, entre los cuales destacan:

Régimen de financiamiento del desarrollo

La Ley establece el fideicomiso y el punto de equilibrio como los ejes centrales para la mitigación del riesgo financiero del comprador de viviendas en proyectos de desarrollo.

Fideicomiso obligatorio

Se establece la obligatoriedad de constituir un fideicomiso inmobiliario de administración ante una entidad financiera, antes de poder hacer oferta pública.

El fideicomiso que se crea para un desarrollo de viviendas constituye un patrimonio separado e inembargable. La constructora no tiene la disposición directa de los recursos, los cuales serán liberados por la fiduciaria exclusivamente contra certificaciones de avance físico de obra, emitidas por un ingeniero inspector independiente contratado por la institución financiera.

La omisión de creación del fideicomiso antes de hacer oferta en preventa de viviendas comprendidas en un proyecto constituye una infracción «muy grave» de la ley y acarrea la imposición de multas de entre 18.000 y 54.000 veces el tipo de cambio oficial publicado por el BCV.

La ley indica que los aportes dinerarios de las personas adquirentes al fideicomiso podrán ser objeto de inversión, no obstante, no se aclara cuáles son los instrumentos financieros para esas inversiones o cómo se distribuye el riesgo de fracaso de esas inversiones.

Los costos de constitución y mantenimiento del fideicomiso correrán por cuenta de la parte que determine el contrato, por lo que es presumible que deba asumirlos el constructor, pudiendo cargar dichos costos al precio de venta.

Punto de Equilibrio Comercial

Se introduce la obligación de fijar en el contrato de fideicomiso un porcentaje concreto de «punto de equilibrio comercial» y un plazo máximo para alcanzarlo. De no cumplirse la meta en el lapso pactado, la entidad fiduciaria procederá a la devolución de los aportes a los adquirentes, generando la terminación anticipada del financiamiento del proyecto.

El punto de equilibrio comercial es definido como «umbral mínimo de unidades prevendidas y de aportes comprometidos que, junto con el financiamiento propio o de
terceros del promotor, garantice la viabilidad financiera de la culminación del proyecto.»

El fideicomiso constituido para el proyecto no podrá hacer desembolsos de las cantidades recibidas por precompradores de viviendas si el punto de equilibrio comercial no se ha alcanzado. Si no se alcanza el punto de equilibrio comercial en el plazo establecido en el contrato de fideicomiso, el banco fiduciario está obligado a disolver el fideicomiso y proceder a la devolución «indexada» de los aportes a los precompradores.

La Ley no fija un porcentaje concreto para el punto de equilibrio comercial o cuál es el límite de plazo para alcanzarlo sino que delega su fijación al contrato de fideicomiso y al reglamento de la ley.

Registro Único Nacional de Proyectos e Inmobiliarias

Se crea un instrumento de control y fiscalización administrado por el Ministerio con competencia en materia de vivienda y hábitat, diseñado para inscribir obligatoriamente a todos los actores del sector inmobiliario (constructoras, promotoras, contratistas, etc.) y a cada uno de los proyectos inmobiliarios destinados a vivienda.

Conforme a la declaratoria de interés social y orden público de las normas de esta ley, el registro nacional no debe ser interpretado como un simple censo administrativo o una base de datos estadística. Por el contrario, debe interpretarse como una licencia de habilitación comercial, posiblemente sujeta a revocatoria y sin la cual, el ejercicio de la actividad económica de desarrollo y venta de viviendas puede ser calificada como ilegal por las autoridades competentes y acarrear la imposición de multas de entre 3.000 y 54.000 veces la tasa de cambio oficial más alta publicada por el BCV.

Es obligatoria la inscripción de las personas dedicadas a estas actividades económicas, así como cada uno de los proyectos que se desarrollen en ejercicio de la actividad. Así, el registro tiene un ámbito subjetivo (los constructores) y un ámbito objetivo (los proyectos); y los datos de las personas y los proyectos deben ser actualizados en el registro con regularidad, so pena multa de entre 300 y 900 veces el tipo de cambio oficial más alto publicado por el BCV.

El plazo legal para el cumplimiento del deber de inscripción en el registro nacional es de 60 días continuos desde que inicie su operación. A la fecha de redacción de estos comentarios el registro no ha sido implementado por el Ministerio con competencia en vivienda y hábitat.

Permisos para construcción y preventa

La ley desarrolla un sistema de control previo escalonado de las normas urbanísticas y financieras, diseñado para reducir el riesgo de que los adquirentes inviertan en proyectos inviables, carentes de servicios básicos o estructuralmente inseguros.

Bajo este esquema legal, los distintos permiso de desarrollo se pueden ir obteniendo en la misma medida en la que se va desarrollando el proyecto y la preventa puede iniciar antes de que se cuente con todos los permisos y certificaciones necesarias al final de la construcción.

Permisos para preventa

Los artículos 8 y 12 permiten la captación de aportes en preventa (vía fideicomiso) con tan solo poseer el título de propiedad sin cargas o gravámenes, el anteproyecto aprobado por la alcaldía del municipio correspondiente, la Constancia de Variables Urbanas Fundamentales emitida por la alcaldía, el fideicomiso constituido y el registro nacional.

En efecto, para iniciar la preventa de futuros inmuebles destinados a vivienda el constructor deberá contar y haber presentado al ministerio de vivienda los siguientes documentos:

• Título de propiedad: Documento público que acredite la titularidad sobre el terreno destinado al desarrollo.
• Certificación de gravámenes y zonificación de vivienda: Demostración de que el terreno posee zonificación de uso residencial y se encuentra libre de medidas cautelares o cargas reales, admitiéndose únicamente una hipoteca de primer grado destinada al financiamiento de la propia obra.
• Cédula catastral: Emitida por la oficina de catastro o ingeniería municipal de la alcaldía del municipio correspondiente.
• Constancia de variables urbanas fundamentales: Emitida por la oficina de ingeniería municipal.
• Aprobación del anteproyecto urbanístico-arquitectónico: Otorgada por la alcaldía del municipio correspondiente.
• Contrato de fideicomiso inmobiliario de administración: Documento constitutivo del patrimonio separado ante una entidad financiera.
• Certificado de registro: Constancia de registro de la empresa y del proyecto en el Registro Único Nacional de proyectos e inmobiliarias.

Además de estos requisitos establecidos por la ley especial, se puede presumir que las personas que vayan a iniciar un proyecto de desarrollo de inmuebles destinados a vivienda deban estar en pleno cumplimiento de los deberes y obligaciones en materia mercantil, tributaria, laboral y, con especial importancia, de prevención de legitimación de capitales, financiamiento al terrorismo y delitos ambientales.

Permisos para construir

Antes de ejecutar cualquier movimiento de tierra o edificación, y para poder disponer del dinero resguardado en el fideicomiso desde la fase de preventa del proyecto, se debe contar y presentar al ministerio todos los estudios técnicos, certificaciones y permisos emitidos por las autoridades competentes, entre los que se cuentan:

• Proyecto definitivo: Consignación ante la alcaldía del diseño final que incorpore todos los estudios técnicos y especiales del urbanismo o edificación.
• Estudios de impacto y soporte demográfico: Documentos técnicos que avalen que la nueva demanda poblacional está soportada, incluyendo obligatoriamente:
  • Estudio de impacto ambiental.
  • Estudio de impacto vial.
• Estudio de suelos: Documento técnico que debe incluir, de manera expresa, la toma de muestras en todas las áreas del terreno sobre el cual se realizará la construcción.
• Certificaciones de factibilidad de servicios básicos: Aprobaciones emitidas por los entes competentes para los servicios de agua potable, aguas servidas y drenajes, electricidad, gas doméstico, telecomunicaciones y vialidad urbana.
• Autorizaciones especiales de riesgo: Permisos previos y por escrito emitidos por órganos especializados si la construcción colinda con gasoductos, tuberías matrices, líneas de alta tensión, zonas con alta amenaza sísmica, fallas geológicas o áreas bajo régimen de administración especial.
• Solvencia municipal: Emitida por la alcaldía respectiva tras la consignación de todos los estudios y factibilidades.
• Permiso de construcción: Autorización definitiva expedida por la alcaldía para iniciar las obras.

Permiso para ejecución del proyecto y disponer de los fondos del fideicomiso

Durante la ejecución del proyecto, los constructores solo podrán disponer de los fondos del fideicomiso con el cumplimiento estricto del cronograma de la obra establecido en el proyecto inicial, así como de los siguientes deberes:

• Certificaciones de avance físico de obra: Documentos emitidos por un ingeniero inspector colegiado e independiente (contratado por el banco fiduciario), antes. de cada solicitud de desembolso de fondos.
• Informes periódicos de inspección estatal: Reportes de avance elaborados por el ingeniero inspector asignado por el Ministerio de Vivienda, los cuales deben presentarse ante el ministerio y la alcaldía del municipio correspondiente. No obstante, la ley no establece la frecuencia y plazos de estos informes.
• Reportes periódicos informativos del promotor: Actualizaciones sobre el estado de avance de las obras que el constructor debe remitir al Ministerio de Vivienda cada 30 días.

El mes y año exactos de culminación de la obra deben estar fijados expresamente en los contratos de fideicomiso y de preventa. Si se hacen modificaciones sustanciales de los proyectos y sus cronogramas de ejecución sin la aprobación previa del ministerio con competencia en materia de vivienda se incurrirá en una infracción grave de la ley, lo cual puede acarrear la imposición de multas de entre 3.000 y 9.000 veces el tipo de cambio de la moneda de mayor valor publicado por el BCV.

Permisos para protocolización de las ventas de los inmuebles

Para poder protocolizar las ventas definitivas de los inmuebles desarrollados conforme a la nueva ley, se debe primero protocolizar el documento de condominio del edificio, con la identificación de cada una de las unidades vendibles. Para ello, se debe obtener el certificado de habitabilidad por parte de la alcaldía del municipio correspondiente, lo cual exige el cumplimiento de los siguientes deberes:

• Certificación de dotación de servicios esenciales: Emitida por el Ministerio de Vivienda y Hábitat a la terminación del proyecto.
• Constancia de culminación de la obra: Emitida por el Ministerio de Vivienda y Hábitat con base en los informes emitidos por el inspector designado por ese órgano.
• Inspección de bomberos: Emitida por el cuerpo de bomberos del territorio donde se encuentra el desarrollo habitacional.
• Certificado de habitabilidad: Emitido por la alcaldía del municipio correspondiente una vez que se consignan las certificaciones de servicios, constancia de culminación de la obra y la inspección de bomberos.

Si bien el Ministerio de Vivienda emite las certificaciones de servicios esenciales y de culminación de obra, la normativa vigente establece que dichas certificaciones deben ser presentadas por el propio constructor ante el mismo ministerio, junto con la correspondiente actualización del Registro Nacional.

Régimen sancionatorio

El Capítulo IV de la ley, sobre responsabilidades e infracciones establece 3 tipos de ilícitos administrativos por incumplimiento normativo, categorizados en leves, graves y muy graves.

Tipificación de las conductas ilícitas y sanciones administrativas

Los artículos 35, 37 y 39 de la Ley describen las conductas tipificadas como infracciones administrativas. En concordancia con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los principios de interpretación estipulados por la Ley en su artículo 3, estas conductas tienen carácter taxativo y deben ser probadas mediante un procedimiento con las debidas garantías de defensa.

Los artículos 36, 38 y 40 de la Ley establecen un sistema de sanciones tarifadas, cuya determinación dependerá de la cantidad de viviendas comprendidas en el proyecto, con tres categorías: hasta 50 viviendas, más de 50 hasta 100 viviendas y más de 100 viviendas.

En consecuencia, no se admiten atenuantes o agravantes derivados del grado de culpa o la gravedad del eventual daño. Esto podría ser contrario al principio de proporcionalidad de la sanción, integrante del derecho a la defensa y el debido proceso.

Procedimiento administrativo

El órgano competente para el ejercicio de las potestades de fiscalización, inspección, control y sanción de las actividades económicas de desarrollo inmobiliario de viviendas es el Ministerio de Vivienda, el cual podrá iniciar procedimientos administrativos de fiscalización o sanción de oficio o por solicitud de parte interesada.

La Ley no regula un procedimiento administrativo especial, por lo que el Ministerio deberá actuar conforme al procedimiento regulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al principio de legalidad de los procedimientos administrativos. Sería contrario a derecho si un eventual reglamento de la ley estableciera un procedimiento administrativo, ya que además del principio general de legalidad, la Ley no otorga potestad reglamentaria en materia procedimental al Ministerio.

La norma del artículo 31 de la Ley tiene gran importancia para garantizar la seguridad jurídica de los constructores, ya que dispone que el Ministerio no podrá dictar medidas de ocupación o intervención administrativa de proyectos de vivienda que estuvieren paralizados.

Control judicial

Si el Ministerio de Vivienda o los compradores consideraren que un desarrollo inmobiliario destinado a vivienda se ha paralizado injustificadamente, deberán acudir a los tribunales civiles para solicitar la reestructuración técnica y financiera del proyecto, así como su ocupación o intervención, como lo dispone el artículo 31 de la Ley.

No obstante, la asignación de competencia jurisdiccional a los tribunales civiles parece contraria al fuero establecido por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme a opinión de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, que otorga a tribunales contencioso administrativos competencia absoluta para demandas que ejerza la República según la cuantía, en especial si se considerare que la eventual paralización constituye un incumplimiento administrativo.

Esta situación podría generar conflictos de competencia entre tribunales de Primera Instancia en lo Civil y los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, que debería resolver la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

En todo caso, cualquier proceso cuyo objeto sea determinar la supuesta paralización injustificada de un desarrollo y la imposición de medidas de ocupación o intervención del proyecto deberá garantizar el derecho a la defensa de la constructora y la carga de la prueba debería recaer sobre el ministerio o los compradores demandantes, indistintamente de que el tribunal que conozca de la controversia sea civil o contencioso administrativo.

Por demás, el control de las conductas activas u omisivas del Ministerio de Vivienda, las alcaldías o cualquier otro órgano que intervenga en el desarrollo del proyecto corresponderá a los tribunales contencioso-administrativos, mientras que las controversias sobre el cumplimiento de las relaciones contractuales con las entidades financieras en virtud de los fideicomisos deberán ser resueltas por los tribunales civiles.

Posibilidad de medios alternativos de resolución de conflictos

La Ley no dispone una prohibición expresa de someter a arbitraje comercial, u otros medios alternativos de resolución de conflictos, las controversias derivadas de las relaciones contractuales derivadas de las actividades de desarrollo y promoción de viviendas.

En consecuencia, todas las controversias que tengan relación directa o indirecta con los contratos de fideicomiso inmobiliario, de preventa y venta de viviendas, o de cualquier otro contrato celebrado bajo el régimen de la Ley de Promoción y Protección de la Construcción de Viviendas, podrán ser resueltas definitivamente mediante arbitraje comercial institucional o independiente y el tribunal arbitral estará limitado a decidir los aspectos contractuales, conforme a las normas de la Ley, las cuales son de orden público.

Esta opinión es cónsona con el criterio vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según el cual:

«En Venezuela, esta Sala advierte que la inclusión del arbitraje dentro del sistema de justicia, puso fin a la aparente contradicción que desde el punto de vista doctrinal y jurisprudencial se generó entre arbitraje, orden público, normas imperativas y el principio tuitivo o protector de la legislación especial en áreas ‘sensibles’ como laboral, arrendamiento, consumo, operaciones inmobiliarias, entre otras.

Cuando el legislador determina que conforme al principio tuitivo, una materia debe estar regida por el orden público, no deben excluirse per se a los medios alternativos para la resolución de conflictos y, entre ellos, al arbitraje, ya que la declaratoria de orden público por parte del legislador de una determinada materia lo que comporta es la imposibilidad de que las partes puedan relajar o mitigar las debidas cautelas o protecciones en cabeza del débil jurídico, las cuales son de naturaleza sustantiva; siendo, por el contrario que la libre y consensuada estipulación de optar por un medio alternativo […] en directa e inmediata ejecución de la autonomía de la voluntad de las partes es de exclusiva naturaleza adjetiva.

Por ello, ya que el orden público afecta o incide en la esencia sustantiva de las relaciones jurídicas, conlleva a que sea la ley especial y no otra la norma de fondo la que deban aplicar los árbitros, en tanto los medios alternativos de resolución de conflictos al constituirse en parte del sistema de justicia no pueden desconocer disposiciones sustantivas especiales de orden público, al igual que no podrían quebrantarse por parte del Poder Judicial.

La estipulación en un contrato de cualquier medio alternativo para la resolución de controversias, no supone entonces renuncia alguna a las protecciones, derechos o garantías establecidas en la legislación especial, porque tales medios deben aplicarla preferentemente […], sino por el contrario, es admitir que en el ordenamiento jurídico vigente el hecho que se haya pactado un arbitraje no altera el régimen protector o de derecho público aplicable a cada área, en tanto la misma se constituye en la elección de un medio distinto a la vía judicial, al momento de una pretensión pecuniaria entre las partes.”

Algunas preguntas

El texto de la norma declara que su objeto es promover y desarrollar el sector inmobiliario y de la construcción. No obstante, no debe confundirse con una política de liberalización del sector inmobiliario de viviendas.

Por el contrario, el logro del objetivo declarado se encuentra con importantes retos del contexto que solo se pueden superar con cambios importantes en la actuación de las instituciones, para lo que ningún cambio legislativo es suficiente.

Algunas preguntas que deben responderse son:

¿Cómo se alcanza el «punto de equilibrio comercial» sin crédito hipotecario para la adquisición de viviendas?

La economía venezolana sufre de una severa contracción del crédito bancario debido a las políticas de encaje legal del BCV. Si las familias no tienen acceso a créditos hipotecarios y su poder adquisitivo está mermado, ¿cómo logrará un constructor vender suficientes unidades en el plazo exigido para que el banco fiduciario no liquide el proyecto y devuelva los fondos?

¿Qué pasa si los cronogramas de los proyectos se incumplen por el retraso de los órganos administrativos e incumplimiento de los lapsos legales?

El constructor no tiene mecanismos expeditos para obligar a una alcaldía o al Ministerio a emitir las certificaciones y permisos establecidos en la ley a tiempo sin ser víctima de las extorsiones sistémicas y sistemáticas denominadas «autogestión», considerando que la ley no contempla el silencio administrativo positivo y el artículo 29 castiga al constructor con una penalidad de 0,1% diario a favor del comprador, salvo que logre probar el retraso estatal, para lo que haría falta un proceso judicial por abstención y carencia o contra vía de hecho omisiva.

¿Cómo sobrevive el constructor a la indexación con una banca frágil?

El artículo 23 de la Ley obliga a la fiduciaria a devolver los fondos «indexados» al tipo de cambio de la moneda de mayor valor del BCV si un comprador rescinde el contrato. En un país con alta volatilidad cambiaria, ¿en qué instrumentos financieros invertiría el banco fiduciario esos bolívares para garantizar que no pierdan valor frente a la divisa? ¿Si el banco no genera rendimientos que superen la devaluación, la constructora tendría que cubrir la diferencia de su propio bolsillo, asumiendo un riesgo cambiario inmanejable?

¿Cómo se genera seguridad jurídica para arriesgar capitales en el desarrollo inmobiliario?

Según el Índice de Estado de Derecho 2025 del World Justice Project (WJP), Venezuela ocupa el último lugar a nivel mundial (puesto 143 de 143 países). Asimismo, el reciente Informe Anual de la CIDH (OEA) 2025 denuncia la total falta de independencia del poder judicial y el sometimiento de los jueces al Ejecutivo. Si el Ministerio suspende arbitrariamente a una empresa del Registro Único Nacional o le impone una multa confiscatoria sin derecho a defensa, el constructor no tiene una expectativa realista de tutela judicial independiente y eficaz de sus derechos e intereses frente al Estado.

¿Qué garantías existen para prevenir la corrupción en el otorgamiento de permisos?

La ley crea múltiples alcabalas burocráticas: registros, inspecciones, certificaciones previas y posteriores, inspecciones de los bancos y del Ministerio. En su Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) más reciente (2025), Transparencia Internacional ubicó a Venezuela en el top 3 de los países más corruptos del mundo, otorgándole una puntuación de apenas 10 sobre 100, solo superado por Somalia y Sudán del Sur, países con largas guerras internas. Cada nuevo permiso exigido por la ley se convierte en un foco potencial de extorsión. Un funcionario corrupto puede retener permisos indefinidamente, sabiendo que el constructor está perdiendo el 0,1% diario en penalidades, forzándolo a pagar para destrabar el proceso.

¿Qué políticas se desarrollarán con el fin de garantizar las cadenas de suministro de materiales de construcción para evitar retrasos en los cronogramas?

La industria de la construcción en Venezuela ha mostrado un pequeño repunte. Sin embargo, la disponibilidad de insumos, maquinaria y financiamiento siguen siendo retos importantes que disminuyen la capacidad operativa de las empresas de la construcción. La industria cementera y siderúrgica nacional (controlada por el Estado) opera a una fracción de su capacidad. La ley exige cronogramas de obra rígidos y castiga el retraso severamente. Sin embargo, la escasez o el retraso en el despacho de acero y cemento por parte de las empresas estatales no califica automáticamente como «fuerza mayor» bajo la ley. El constructor es penalizado por fallas macroeconómicas y logísticas del propio Estado.

Lamentablemente, el contexto político, económico, social, tecnológico y legal venezolano, caracterizado por la opacidad, la conflictividad y la incertidumbre, limita importantemente la efectividad de la nueva Ley para el logro de los objetivos de promover y desarrollar el sector de la construcción de viviendas. La ley no es suficiente para eliminar la vulnerabilidad a la que están sometidos quienes quieren adquirir viviendas y los constructores.